Проект Концепції реформування інституту саморегулювання в Україні

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до Концепції реформування інституту саморегулювання в Україні

Створення системного і цілісного правого підґрунтя, що забезпечить ефективне функціонування саморегулівних організацій (далі - СРО), є  однією із пріоритетних реформ в сфері розвитку підприємництва в Україні. План заходів щодо дерегуляції господарської діяльності, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 р. № 615-р передбачає, що до кінця ІV кварталу 2017 року повинен бути розроблений та внесений на розгляд Кабінету Міністрів України проект Закону України “Про саморегулівні організації” (частина 2 пункту 57).

Чинне законодавство допускає можливість утворення СРО у 15-ти видах діяльності, серед яких: оціночна діяльність; оцінка земель; землеустрій; архітектурна діяльність; діяльність на оптових ринках сільськогосподарської продукції; сільськогосподарська дорадча діяльність; професійна діяльність на ринку цінних паперів (без поділу на підвиди); діяльність арбітражних керуючих; адміністрування недержавних пенсійних фондів; діяльність кредитних спілок; страхова діяльність; організація формування та обігу кредитних історій; туризм; діяльність на ринку електричної енергії; діяльність організацій/об’єднань роботодавців.

Діяльність СРО регламентується 39 нормативно-правовими актами. Серед них: 18 законів; 6 постанов; 7 наказів; 4 розпорядження; 4 рішення. Базового закону про саморегулювання немає.

Із 15-ти перелічених вище сфер, у яких передбачено саморегулювання, у чотирьох відсутні будь-які підзаконні нормативні акти, які б визначали порядок створення та діяльності СРО. Це - діяльність з організації формування та обігу кредитних історій,  діяльність у сфері туризму, діяльність на ринку електричної енергії та діяльність організацій/об’єднань роботодавців.

На сьогодні в Україні існує двадцять організацій, що офіційно визнані саморегулівними. Розподіл їх відповідно до видів діяльності наступний:

  • Оціночна діяльність, в тому числі оцінка земель - 8 СРО.
  • Діяльність арбітражних керуючих - 5 СРО.
  • Архітектурна діяльність - 4 СРО.
  • Професійна діяльність на ринку цінних паперів - 3 СРО.

Разом з тим, в окремих видах діяльності існує ряд організацій, що за сукупністю виконуваних ними функцій та за властивими їм ознаками можуть бути віднесені до саморегулівних, однак законодавством не передбачено надання їм відповідного статусу (немає норми закону). Сюди можна віднести види діяльності: охоронна діяльність, рекламна діяльність, діяльність у сфері медицини, діяльність у сфері освіти тощо.

На сьогодні в українському законодавстві немає єдиного визначення саморегулювання, саморегулівної організації (СРО), не визначено мету та цілі здійснення саморегулювання, не встановлено рамки, що описують дане явище. Все це призводить до того, що:

  • у більшості видів діяльності саморегулювання формально неможливе, так як не передбачене профільним законодавством (передбачено лише у 15 видах діяльності);
  • є види діяльності в яких СРО не можуть бути утворені через відсутність належної процедури, оскільки спеціальним законом їх утворення допускається, але відсутні будь-які підзаконні акти, що регламентували б порядок створення та діяльності СРО (4 із 15 випадків);
  • серед усіх видів діяльності, де законодавством допускається утворення СРО, вони реально утворені лише у 5 випадках із 15;
  • серед усіх існуючих на сьогодні СРО тільки частина виконують свої функції на практиці;
  • повноваження, які делегуються СРО хаотично варіюються в кожному окремому виді діяльності;
  • наявні скарги щодо зловживання посадовими особами/органами СРО делегованими їм владними повноваженнями;
  • не розділеними залишаються явища саморегулювання (без делегування СРО державно-владних функції) та співрегулювання (коли СРО уповноважений орган делегує частину своїх функцій), на відміну від того, як це відбувається у країнах Європи.

Саморегулювання виникає двома способами:

  • спонтанно - як відповідь на об’єктивну необхідність заповнити певну прогалину в державному регулюванні;
  • організовано - через встановлення державою певних нормативних засад (імперативних норм, відступ від яких не допускається) для суб’єктів здійснення саморегулювання.

Обидва способи характерні і для України, однак в першому випадку саморегулювання є “не офіційним”. Також, не розділеними залишаються явища саморегулювання та співрегулювання, на відміну від того, як це відбувається у країнах Європи, де саморегулювання є важливим для розвитку економіки та заохочуваним з боку держави та міжнародних організацій трендом..

За останні роки було підготовлено та внесено на розгляд Верховної Ради України 6 законопроектів, якими намагались встановити єдині рамки діяльності СРО, однак жоден такий законопроект не був прийнятий. Основні їх недоліки, які визначають експерти, наступні:

  • СРО визначалась як окрема організаційно-правова форма, що закладає додаткові та абсолютно невиправдані процедури для бізнесу та держави;
  • у законопроектах відсутня чітка диференціація регулювання діяльності саморегулівних організацій різних типів (організація господарського саморегулювання, організація професійного саморегулювання) та різних форм (добровільні СРО, обов'язкові СРО, репрезентативні СРО);
  • у проектах відсутні чіткі процедури та механізми делегування державою повноважень саморегулівним організаціям;
  • проекти не регулюють процесу реалізації СРО повноважень в сфері нагляду і контролю за діяльністю своїх членів, а також процедури державного нагляду за виконанням СРО делегованих повноважень;
  • відсутній чіткий перелік санкцій, що застосовуються СРО до її членів, порядок їх застосування, а також процедури оскарження рішень СРО;
  • законопроекти ніяк не передбачали спадковості по відношенню до діючого законодавства в цій сфері; відсутні як норми, ні процедури трансформації діючих СРО у відповідності до вимог потенційного нового закону.

Зважаючи на усе вище сказане необхідною передумовою для розроблення та прийняття базового закону про саморегулювання є підготовка Концепції саморегулювання в Україні, що має стати дорожньою картою для подальшої нормотворчої діяльності в цій сфері.